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而且，这种公事公办的形式，也不符合雍正和臣僚单独交朋友的想法。
于是他便把始于顺治、康熙年间，但用得并不广泛的密折，发展成一种普遍运用的政治工具，并形成了所谓&ldo;密折制度&rdo;和&ldo;密折政治&rdo;。
密折制度显然比公文制度实用。
除具有保密性外，还具有快捷方便的好处。
题本是很麻烦的。
它必须用宋体字工整书写，必须备有摘要和副本，必须先由内阁审核，必须在皇帝看后再用满汉两种文字誊写。
密折则不必，它不拘形式，可以自由书写，写好后不经任何中间环节，直接送到皇帝手中。
皇帝即拆、即看、即批复，直截了当，不耽误事。
雍正的密折政治，很值得专门探讨和研究。
自从秦始皇建立了中央集权专制体制，如何统治和管理我们这个幅员辽阔、人口众多的大一统帝国，一直是一个不可回避的难题。
明清以前历代王朝的做法，是通过意识形态和伦理道德治国。
这就是汉武帝要独尊儒术而隋唐要建立科举制度的原因。
按照这个政治设计，我们帝国主要是由一大批熟读儒家经典、绝对忠于皇室的文官来管理的。
农业时代的帝国虽然庞大，事务却并不繁杂，无非按期缴纳赋税和保证地方治安。
另外两件并非常规性的工作，则是抵御外敌和救济灾民。
如果风调雨顺，五谷丰登，官清吏廉，民风淳朴，则地方官是非常轻松的。
所以那些承平时代的地方官员，常常有许多闲情，可以吟花弄月，甚至著书立说，可见工作不忙。
但是，这种&ldo;太平盛世&rdo;的理想，却建立在并不牢靠的基础上。
如果天旱水涝，颗粒无收，或官贪吏污，绅劣民刁，又如之何呢？那意识形态和伦理道德还管用么？只怕即便孔子在世，也无法敦风化俗。
事实上，靠道德或礼仪来治国，是完全靠不住的（这一点我们前面已多次讲过），这才有了明代的特务政治。
雍正总结历朝历代的经验教训，认为德治和礼治并不可靠（但也不能放弃），特务政治弊端甚多。
唯一的办法，是实行&ldo;人治&rdo;。
不过这种&ldo;人治&rdo;，有特定的涵义，那就是：除了皇帝，其他任何人，都不能充当这种统治的主体。
因此准确地说，它应该叫做&ldo;帝治&rdo;‐‐‐皇帝一人的统治。
雍正以前，中国政治的主要形式，是德治与礼治。
人治只是某些特殊时期的现象，而且其主体既不一定是皇帝（比如曹操是丞相，武则天是皇后和太后），也没有相应的制度来保证。
相反，不少皇帝还无法行使治权（比如年纪太小）或主动放弃治权（比如明的万历）。
其结果，则是任何王朝都不可能真正&ldo;长治久安&rdo;，改朝换代总是不可避免。
显然，唯一的出路，是确保皇帝的&ldo;一人政治&rdo;，使皇帝真正成为国家意志的唯一代表。
密折制度的意义，便正在这里。
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