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刚开始帝王出于信奉和尊崇，册封一些宗教的圣灵，后来又发展到册封一些高僧、道长、修士。
接着就开始对宗教本身进行干预了，比如唐太宗居然下了道诏书说佛教让人不认父母有背人伦，以后出家的僧人见了父母要相认，在明白人眼里这道诏书是很可笑的，也是很可怕的。
唐太宗是英明之主，也尊崇佛法，但他站在儒家的角度将儒教的理往佛教中掺，对佛教是一种破坏。
他为什么想且能这么干？事情是逐渐演变的，利用世俗的权利去干涉宗教已渐渐习以为常。
有以前帝王包括唐太宗开的先例，后世帝王对宗教的干涉也就愈演愈烈。
逐渐发展到利用宗教，到最后就成了完全控制宗教。
很多百姓已不懂宗教的真正意义，宗教遂失去了度化众生之力。
因此，张怀德在立法署草创法典时，便促使通过了政府不对宗教本身进行干涉的法律，不再进行什么册封、发放度牒等各种形式的干涉。
使宗教从世俗中脱离出去，恢复原有的圣洁。
宣布取消班禅、达赖的封号，收回西藏的世俗管理权，由藏民们自己选出各级长官来进行管理。
被册封为班禅及达赖的喇嘛，均回到寺院中修行。
依照中国律法，世俗政府将不再对藏地佛教进行册封等干涉，藏地寺院产业亦由藏地信众组建机构进行管理。
接下来是跟西藏的土司们进行协商，首先取消农奴制、给予藏民们自由。
其次，土司们拥有自己田地的产权，但国家将通过赎买逐渐收归国有，在土地被赎买前所收田租遵照汉地标准。
土司们亦表示同意。
不管这些即得利益者是否真心同意，但面对如潮的民意及强大的武力，只有选择了妥协。
在西藏改制司的邀请下，德高望重的藏族蓍老们会聚一堂，在中国法典的基础上，根据藏地实情制定了藏地法律修正案。
然后，西藏作为一个省，对总督以下各级长官以及各级元老院的全民选举开始热闹地进行，成为自由民的藏人选出了自己的总督、县长、镇长。
夏季到来时，西藏总督府正式开始处理政务，各级官署的工作亦随之展开，且藏民选出的国家元老院元老也已向金陵进发。
清国和西藏的民选改制大大刺激了蒙古人控制的地区，包括后世的蒙古及新疆，有些小汗国更是希望能进行改制，以避免被大部落吞并。
因此当总统府在夏季派员赴蒙古各部落，要求改土归流时，得到了广大牧民的热烈拥护。
虽然有些部落可汗不大情愿，但终究还是选择了妥协。
因为控制新疆的叶尔羌汗国已经维吾尔化，所以与蒙古分开建省，称之回疆。
秋季进行了两省的全民选举，到秋季快结束时，总督及各级官员均走马上任，各级元老院也各就各位。
因这两省百姓基本是过的游牧生活，很少有田地，所以不需要赎买田地。
部落可汗们的私产多是些牛羊等牲口，自然得到保留。
清人在看到西藏、新疆、蒙古都作为中国的一个省而得到总统府的经济援助，且在高级元老院有席位，不由颇为动心。
多尔滚的总统府和高级元老院商议后，遂决定和中国以联邦形式成为一个统一的国家。
张怀德的总统府自然表示十分欢迎，双方就此经过协商，最后确定联邦国名仍然为中国，清国取消国家建制称做清地，清地拥有自己的律法。
中、清百姓在新成立的联邦中享有
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