事实上，要想既树立国权，又保留邦权，就只能实行联邦制。

因为只有联邦才既有全国宪法和全国政府，又有各邦宪法和各邦政府。

不过，这个问题的最终解决，却又是由另一个难题引起的。

这就是：蛋糕应该怎么分？

蛋糕应该怎么分

其实也就是议会的席位应该怎么分配。

在这里，我们必须交代一下&ldo;政府&rdo;这个概念。

制宪会议要建立的&ldo;全国政府&rdo;（nationalgovernnt）或&ldo;合众国政府&rdo;（governntoftheunitedstates），其名称都是governnt。

这个governnt，和我们国家&ldo;四套班子&rdo;（党委、政府、人大、政协）中的&ldo;政府&rdo;，不是一个概念。

他们的那个&ldo;政府&rdo;（governnt），包括立法、行政、司法三个部门，合起来才叫&ldo;美国政府&rdo;或&ldo;联邦政府&rdo;。

这三个部门当中，最重要的又是立法部门（国会），至少在制宪会议代表眼里是这样。

所以，国会如何建立，就成了讨论的重点，而争论的焦点，则在于席位的分配。

因为大家都明白，谁占有了议席的多数，谁就控制了这个国家。

这当然非争不可。

其实，所谓民权与邦权之争，或者邦权与国权之争，甚至民主与共和之争，说穿了就是席位之争。

席位的安排有两种方式。

一种是以人口或财富为基数，按一定的比例分配，比如每四万人选举一名议员，这个叫做&ldo;比例制&rdo;。

还有一种是不论大小贫富，每邦一票，邦邦平等，这个叫做&ldo;平等制&rdo;。

比例制和平等制都有道理，也都有依据。

比例制依据的是民主原则。

既然要民主，则民意代表（议员）的名额当然应该按选民的人口来分配。

平等制依据的是共和原则。

既然要共和，各邦的主权就应该平等。

何况所谓作为邦联的&ldo;美利坚合众国&rdo;，本来就是平等各邦每邦一票联合起来的。

所以邦联议会也好，这次制宪会议也好，一旦需要表决，都是按邦计票。

这样一种表决方式是麦迪逊他们要改革的重点。

因为麦迪逊他们的想法，原本是要建立一个单一制民族国家，把十三个邦变成类似于省的行政区域，岂能再同意每邦一票？何况这种表决方式明显有利于小邦，对大邦不够公平。

所以会议一开始（5月30日），麦迪逊、伦道夫、汉密尔顿等人就把这个问题提出来了。