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第40章（第2页）

但没有社会对官僚机构的压力，官僚机构就没有动力来实施政策，而弱社会本身更没有力量来实施政府政策。

中国政府强大的动员能力来自政治方面的动员。

不过，政治方面的动员一旦使用过度，就会产生很多负面效应，其中最大的负面效应就是使得本来已经很弱的制度更加脆弱。

例如法制，法制是任何一个国家制度能力的保障，而中国各种形式的政治动员经常是超越甚至破坏法制的。

在很多地方，一些领导人尽管也强调法制，但更热衷于通过政治动员来作政策执行，这使得中国社会法治化目标的实现还遥遥无期。

很明显，在社会管理方面，人们应当争取的是第四种情况，就是强政府和强社会。

国家和社会、政府和人民不是一场零和游戏，可以是双赢游戏。

中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会。

没有社会，政权就没有基础；如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的。

那么，如何实现&ldo;强政府、强社会&rdo;的目标？经验地看，这样一个社会必须是以下三种秩序的共存：

第一个也是最重要层面的社会秩序是社会的自我管理。

社会如果没有自我管理的能力，势必什么都要依赖政府。

政府什么都管的话，必然超出政府的能力，管理也必然无效。

要社会形成自我管理，必须赋予社会足够的空间，这就要求政府放权给社会。

政府必须把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身。

此外，政府也应当把那些自己管理不好的领域让渡给社会。

不过，应当强调的是，社会的自我管理并不是社会的放任自由，政府要对涉及公共利益的社会领域进行规制。

第二个层面是政府和社会的伙伴关系。

在一些政府必须参与管理的领域，也不见得政府要亲自管理，而是可以委托给社会组织来进行管理，就是说，政府和社会可以是伙伴关系。

委托给社会管理可以减少管理的成本，使得管理更加可以持续。

第三个层面才是政府管理的社会秩序。

尽管近现代国家最大的特征是垄断暴力，使用暴力机器来维持社会秩序，但从大多数先进国家的经验看，政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上，包括法制、社会制度（社会保障、医疗、教育、住房）等。

使用暴力是维持社会秩序的最后一种、也是不得已的方式，政府应当把重点放在制度建设上。

制度就是社会个体和群体活动的舞台。

在中国，政府显然把重点放在第三个层面上。

就第一个层面而言，尽管社会自治也具有意识形态的合法性（例如表现在村民自治的概念中），但在政策层面，自治的范围非常狭小。

因为不能充分放权社会，社会发展缺少空间。

而在一些地方，官员又把自治理解成为放任自由，缺失规制，导致黑社会盛行和无政府状态出现。

在第二个层面，政府和社会建立伙伴关系不是中国的传统。

在中国的传统中，社会历来是政府的附属品、被管理的对象。

政府和社会平等的观念的建立尚需时日。

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