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而上级各方面也不见得能够对下一级人事达成共识，很多人事纠纷往往会上升到中央。
这是中国无穷人事纠纷的制度根源。
经济社会利益的多元化必然反映到人事制度层面。
可以说，如果没有制度上的改进，党政之间的冲突会随着时间的推移越来越甚。
从现实层面来说，在中国的政治体制内，以党领政不可避免。
但以党领政不是以党代政，领政是对政府的政治领导和监督，而不是代替政府行使行政。
如果说党内民主是为了加强党的领导，那么党政关系的改革也势在必行。
通过人民代表大会执政
如何改革党政关系？这里至少要涉及两个主要方面，一是党的机构本身的改革，二是党和政府的关系。
党的机构要改革。
到目前为止，从中央到各级地方甚至是农村的村一级和街道，党和政府是两个并行和重合的机构。
在农村，甚至在村民委员会不再属于一级政府的情况下，党的机构仍然保持着强势状态。
党的机构改革尽管从来就没有提出来过，但这是一个值得考量的问题。
政府机构方面，例如人民代表大会和政协，只到县一级，党方面能否可以仿效？党的机构是否必须和政府机构并行？在地方，党的很多功能能否让渡给政府行使，因为越到地方，各方面的事务就越体现为经济和社会性，政治性相应减低。
党政关系方面，笔者一直认为，党要通过人民代表制度来干预和参与政治。
共产党不是西方制度下的议会党，因为它居绝对的领导地位，但这并不意味着共产党不能通过人民代表大会制度来产生政府、监督政府和实行政府的轮替交接。
避开西方不谈，中共也可以从其他一些政党吸取经验。
如新加坡的人民行动党是通过把本党最优秀的人才送入议会来执政的。
共产党也可以通过各种制度途径，把自己的优秀人才选入各级人民代表大会而执政。
通过人民代表大会制度执政不仅能够理顺党政关系，更为重要的是可以把党内民主和社会民主结合起来。
党内民主很重要，但不能替代社会民主。
党内民主是党的自我监督机制，尽管很重要，但还远远不够。
要真正有效反对和预防腐败，还必须有社会的参与与监督。
中共十七大提出了中国民主化的路径是要通过实现党内民主来引领人民民主。
通过人民代表大会制度来执政，这不仅是改革党政关系的关键，也是同时实现党内民主和社会民主的制度路径，更是中国反腐和防腐的基本制度路径。
原刊于《联合早报》2008年8月5日
中国的党内民主与政治安全
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