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清代国家经制财政支出的范围和额度，本来即没有将俸禄、地方公费、地方发生战费等项完全包括在内，这是因为清廷本来即没有将上述各项列为经常性国用之中。
中央、地方、基层的概念在康雍乾三帝的头脑中十分清楚，能够满足经常性国用（不包括上述与地方、基层密切相关的各项）的赋税目标；原额征足，国库充实，即实行“不加赋政策”
而“藏富于民”
。
“藏富于民”
也就是“藏富于基层”
。
在清廷眼中，这已经是“完全财政”
，并非是“不完全财政”
。
清廷确实实行低俸禄，但在滋生人丁永不加赋和摊丁入地后，亦实行定额化的低税率；亦多次大规模蠲免，轮蠲，甚至普蠲，给基层社会和与基层社会紧密相关的地方公费收支预留了空间。
地方官员、特别是与基层社会紧密相关的“亲民之官”
的俸禄，本应该主要源于基层社会；基层社会和与基层社会紧密相关的地方公费，本应该取之于民而用于民；即战守发生的军费，因战阵属兵，守城属百姓，从基层社会筹措经费也便理所当然。
应该指出，因一级级地方官的命运均掌握在上司手中，由最基层的州县官加派私征的“规费”
并不归其私有，而是久已被当作官场的公产，以种种名目进行着一次次由下而上的分配。
“亲民之官”
的州县官加收各种名目的“规费”
，一方面满足地方开支，一方面以各种名目向上输送。
而从州县手里取得了“规费”
的府、道、臬、藩各官，又须分出所得，以诸如冬季“炭敬”
、夏季“冰敬”
、元旦端午中秋“三节”
、上司夫妇“两寿”
、谒见上司的“门包”
、官员往来途经本地的“仪程”
、赴上级及平级衙门办事的“使费”
、“部费”
等名目再层层向上输送[32]，直至（以封疆大吏总督巡抚为主）从中分出或授意下级再行加征摊派，采买进贡物品孝敬皇上。
这一思维逻辑，以及由此思维逻辑衍发的实况，在上层政权形成了一套非经制财政体系。
在这一体系中，各级官员的俸禄、地方公费、地方发生战费的不足部分，均得到了补充。
如官员俸禄。
地方官的品级俸禄可视为国家发给的“底薪”
。
在此基础上，地方官与基层社会有关的部分俸禄由基层社会提供，即由地方官自行向基层社会派收规费予以解决。
京官离基层社会相对远，虽有地方官的层层“孝敬”
，而部门不同，得到的补充也不均衡，国家于是给京官加发津贴、俸米。
也就是说，清代京官与地方官员的俸禄待遇是不同的——“京员（中央机关和京城地方官员）例支双俸”
[33]。
品级俸禄称“正俸”
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