第一次鸦片战争结束后，清政府迎来了表面上的和平，而实际上，这却是大清帝国被西方列强蚕食的开始。

继《中英南京条约》之后，一八四四年，清政府又被迫与美国和法国相继签订了《中美望厦条约》和《中法黄浦条约》，这些条约的签订，理论上使中国开始向世界敞开了大门，而实际情形却并非这样。

在清廷看来，这些不平等条约都是在武力胁迫下签订的&ldo;城下之盟&rdo;‐‐道光皇帝在一个上谕里说得很明白：&ldo;虽愤闷莫释，不得不勉允所请，借作一劳永逸之计。

&rdo;（《道光朝筹办夷务始末》第五十九卷，第三页）‐‐自然不能作数；而在以英国为代表的西方国家看来，既然条约已经正式签订，就需得不折不扣地执行，否则就是违背国际法通则。

两者的出发点如此不同：清廷希望对外忍让一步之后，重新关起门来做自己的天朝大梦；西方诸强则希望从中国谋得更多的利益和更大的交往尺度。

因此，在条约签订后的十几年间，清政府跟西方诸国龃龉不断。

为了进一步扩大既得利益，英、法、美三国于一八五四年向清政府提出修改条约的要求。

其核心内容，除了通商方面的要求而外，还要求清政府同意在北京派驻公使。

在英国人看来，只有公使进驻北京，才能表明英国和中国具有平等地位，同时也可以更便利地同清政府直接打交道；北京方面则坚决不同意此举。

这时道光皇帝已于一八五一年去世，主政的是年轻的咸丰皇帝。

咸丰皇帝认为外国公使常驻北京之事断不可行（历来只有贡使才有资格到北京来朝圣）这是&ldo;天朝&rdo;不易的规矩，破坏这一规矩，他将无法向列祖列宗交代；其次，咸丰皇帝也不希望这些外夷在眼皮子底下活动，在远离北京的地方由代表跟他们交涉已经够让人头疼的了。

一直到一八六○年第二次鸦片战争结束，公使驻京都是中外政治矛盾的焦点问题。

一八五六年，英国政府以&ldo;亚罗号事件&rdo;为口实，策动了第二次鸦片战争。

接着，法国政府以&ldo;马神甫事件&rdo;为借口，也出兵入侵中国。

一八五七年十二月底，英国全权大臣额尔金（elg）、法国全权大臣葛罗（gros）率军攻占广州。

一八五八年五月，英法联军沿海北上，直逼天津，并扬言进犯北京。

咸丰皇帝急派桂良、花沙纳为钦差大臣前往天津谈判，六月，清政府分别与俄、美、英、法四国签订了《天津条约》。

这一回，除了开放通商口岸、赔款等条件之外，&ldo;公使驻北京，用平等礼节&rdo;作为第一条内容写进了条约。

为此，咸丰皇帝非常苦恼。

这时候的大清帝国，除了外患，更有&ldo;内忧&rdo;：太平天国已经在南京定都，占据了大清国半壁江山。

西方诸强也正是利用了清廷急于媾和、不愿在两条线上作战这一弱点，在谈判桌上占尽了主动。

公使驻京问题成为谈判桌上一个分量最重的砝码。

为了阻止外国公使进京，咸丰皇帝甚至出了这样一个主意：全免五口关税，以换取《天津条约》的废除。

对于臣下的疑虑，咸丰皇帝大加驳斥：&ldo;此时须将全免税课一层明白宣示，使知中国待以宽大之恩。

此后该夷获利无穷，无须再赴天津伸诉冤抑。

所许各项，全行罢议。